The governance of Sami reindeer husbandry in Norway : institutional challenges of co-management

Abstract

Denne avhandlingen er basert på en kvalitativ studie fra forvaltningen av reindriften i Norge. Målet med forvaltningen av reindriften i Norge er å oppnå en økologisk, økonomisk, og kulturell bærekraftig reindrift. Disse målene har blitt forsøkt oppnådd gjennom et governance system fordi myndighetene har erkjent at det å inkludere ressursbrukere i forvaltningsmessige beslutningsprosesser skaper en mer rettmessig forvaltningspolitikk. For å øke medvirkningen for ressursbrukere har norske myndigheter iverksatt to ulike forvaltningsmodeller i den samiske reindriften. På den ene siden er det innført et korporativt system hvor utvalgte reineiere representerer reindriften i de årlige forhandlingene med myndighetene. I disse forhandlingene blir det økonomiske grunnlaget for reindriften lagt gjennom ulike subsidieordninger. På den andre siden er det iverksatt et medforvaltningssystem hvor reineiere er representert i styrer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Staten har også delegert en del forvaltningsgjøremål til disse styrene. Medforvaltningssystemet utgjør fire nivåer; de to øverste nivåene består av styremedlemmer (både reineiere og andre) som er politisk valgt og dermed tar politiske beslutninger. De to lavere nivåene, på det lokale plan, har kun reineiere som styremedlemmer. Det har vært vanskelig for myndighetene å få et så stort og komplekst forvaltningssystem til å fungere slik det var planlagt og det har vært utfordringer på flere hold. Det er mange grupper som skal være med i forvaltningen, både reindriftssamer og representanter fra andre næringer som har interesser i de samme områdene som reineierne bruker. I denne prosessen har noen grupper fått mer makt enn andre og dette har satt sitt preg på forvaltningssystemet. I styrer, for eksempel, så ser man at noen grupper ender opp i mindretall og på den måten alltid ”taper” sine saker. Reindriftens næringsorganisasjon, Norges Reindriftssamers landsforbund (NRL), har fått en relativt sterk posisjon i forvaltningen av reindriftsnæringen. NRL har både monopol på forhandlingsrett med staten i det korporative systemet og i tillegg har NRL en lovfestet rett til å foreslå kandidater til medforvaltningsstyrene, som blir formelt oppnevnt av Fylkestinget, Sametinget og Landbruks- og matdepartementet (LMD). I loven står det at NRLs forlag til kandidater bør følges så langt dette er mulig. Naturlig nok så foreslår NRL alltid egne medlemmer. På den måten så er NRL (sentralt) med på å utforme subsidiesystemet for reindriftsnæringen og NRL medlemmer er med på å forme og implementere politikk gjennom medforvaltningsstyrene. For NRL medlemmer er dette positivt, for en del ikke-medlemmer så er ikke dette like populært. Subsidiesystemet har vært forhandlet frem mellom LMD og NRL i over 30 år. Målet med subsidiesystemet har vært å oppnå en økologisk, økonomisk og kulturell bærekraftig reindrift. For Finnmarks vedkommende, som sliter med et for høyt reintall, så har subsidiesystemet ment å kompensere økonomisk for en reduksjon i reintallet. Mye av reindriftspolitikken dreier seg om Finnmark, men 75% av reindriften i Norge drives også i Finnmak. I store deler av Finnmark har subsidiesystemet ikke fungert etter intensjonen. Intensjonen med subsidiesystemet er at reineierne blir belønnet for å slakte mange rein. På denne måten kan reintallet reduseres samtidig som at reineierne kompenseres for dette tapet gjennom å motta subsidier. Det motsatte har skjedd. Reineierne øker reintallet, fordi flere rein betyr høyere inntekt fra både salg av kjøtt og subsidieordningen. Grunnen til at dette skjer er at subsidiene er knyttet til inntekt fra kjøttproduksjon. Høyere inntekt fra kjøttproduksjon gir mer subsidier. Målet om høyere økonomisk inntjening (økonomisk bærekraft) søkes oppnådd gjennom subsidieordningen. Målet om en økologisk bærekraftig reindrift søkes oppnådd gjennom både subsidieordningen og lovverket. Lovverket ble revidert i 1996 og erstattet med ny lov i 2007. I dag, 5 år etter at loven trådte i kraft, er situasjonen like vanskelig.

The goals for the management of reindeer husbandry in Norway are multifaceted and include ecological, economic and cultural sustainability. To achieve sustainability, a corporative system and a co-management system have been developed to establish a power-sharing agreement between the state at the central level and resource users at the local level. Together, these two systems are referred to as the governance system. This governance system is a rather comprehensive and complex multi-level system in which many different institutions participate at various administrative levels. Power is difficult to share in ways that please everyone involved. For various reasons, some institutions are granted more power than others; thus, some interests are more strongly represented in the governance system. Represented by the Ministry of Agriculture and Food (MAF), the state has, for example, shared more power with the Sami Reindeer Herders’ Association of Norway (NRL) than other institutions by giving the NRL the sole right to negotiate on behalf of Sami pastoralists. The state/MAF has also shared power with the NRL in the co-management system. Specifically, the NRL has been granted a statutory right to nominate members to the co-management boards. In practice, this power has enabled these two agents to play a central role in most efforts to achieve ecological and economic sustainability. With the recent law revision in 2007, more authority has been devolved to local boards. These boards are now responsible for creating their own rules for using pastures, allocating pasture areas, achieving a sustainable number of reindeer in each district and settling numerous other issues that are important for reindeer husbandry. However, the creation of these rules is more challenging for the two largest reindeer husbandry areas in Finnmark, as many Sami pastoralists in Finnmark struggle with an excessive number of reindeer, low weights and degraded pastures (Bråthen 1997; Tverraa, 1997; Hausner et al., 2012). The pastoralists are thus tasked with resolving these difficult issues amongst themselves. Because natural resources are affected by various shifting social and ecological conditions, adaptive management systems that address change and uncertainty are important. In practice, rapid adaptation to shifting conditions is usually difficult to achieve because the management of natural resources is firmly regulated by laws and formal rules. Although the governance system of reindeer husbandry has experienced some changes over the years, these changes have been relatively incremental. Only slight modifications have occurred in the last 20 years, perhaps because important stakeholders from the industry itself, notably the NRL, have shown little interest in making changes. The NRL has yet to propose any major changes to the reindeer husbandry incentive system, which, in practice, is the primary policy instrument for achieving the important goals of ecological and economic sustainability. In addition, the efforts of the co-management boards at the regional level – the Area Board – have been characterized by internal power struggles rather than attempts to determine optimal solutions for critical problems. The state/MAF has been well aware of these difficulties in the governance system, especially in the co-management system, and has recently proposed the abolishment of the Area Board system. I conclude that the lack of capacity in the governance system to help achieving the sustainability goals is due to the asymmetric relationship between the corporative system and the comanagement system. In practice, this has resulted in weak regulations and the use of incentive-based mechanisms as the dominant policy instruments. I therefore argue that a revision of the governance system is necessary if devolution is to work as intended.