Planlegging og politikk: «Når ikkje alt går etter planen». Dei folkevalde sitt møte med kommunal planstrategi - § 10.1 plan- og bygningslova (pbl., 2008)

Abstract

Målet med denne avhandlinga er å betre forståinga av koplinga mellom planlegging og politikk i norske kommunar. Dette vil eg oppnå gjennom å studere forholdet mellom kommunal planstrategi og lokale folkevalde i praksis. I tillegg håper eg at arbeidet kan bidra til å styrke statusen til samfunnsplanlegging i både norsk lokalpolitikk og i planfeltet.

Gjennom plan- og bygningslova (pbl., 2008) har Noreg lovfesta at kommunane skal planlegge. Politisk leiing, forankring og eigarskap er etter pbl. (2008) grunnreglar i planlegging, og gjeld også for kommunal planstrategi. Planstrategi vart ført inn i lova for å få dei folkevalde til å drøfte kommunen sine strategiske val knytt til samfunnsutvikling, og ut i frå desse vala vurdere og fastsetje planbehovet for valperioden.

Problemstillinga i avhandlinga er: I kva grad har kommunal planstrategi vore med å forankre planlegging i det representative demokratiet i norske kommunar? Eg drøftar kva som kan forklare variasjon i politisk interesse og engasjement for planstrategiarbeidet der eg ser på uavhengige variablar som er knytt til kultur, strukturelle forhold og planstrategiprosessen. Empirisk bygg avhandlinga i hovudsak på kvalitative casestudiar i fem kommunar av planstrategiprosessar i to valperiodar, 2011–2015 og 2015–2019. Dei fleste kommunar i Noreg har oppfylt lovpålegget om å vedta ein planstrategi, men analysane viser at den politiske interessa for planstrategien er gjennomgåande låg, uavhengig av kultur og kommunestørrelse. Eg finn heller ingen spor av utvikling frå fyrste til andre runde med planstrategiarbeid.

I avhandling viser eg korleis planstrategiprosessane lokalt er lagde opp og korleis planstrategidokumenta er framstilte. I operasjonaliseringa av ulike prosessperspektiv brukar eg ‘pedagogikk i planarbeid’ og ‘kommunikasjon’ for å vise kva rolle dette spelar for deltaking i planstrategiarbeid blant dei folkevalde. Funna mine viser at planstrategien fungerer nettopp som «å bere havre til ein død hest». Politikarane vert ‘fôra’ med ein invitasjon til strategisk drøfting, men få av dei responderer og planstrategien vert ein «død» prosess utan folkevald interesse for langsiktig og strategisk tankegang. Analysen viser også at ‘bør’-krava i planstrategiparagrafen skapar uklare rettslege krav og undergrev dei viktige intensjonane til planstrategi som planreiskap. Eg foreslår difor endringar i § 10-1 for å skape ein meir tydeleg lovparagraf.

Sjølv om kommunal planstrategi har utfordringar med politisk forankring, og dermed ikkje innfrir lovintensjonane, har den vorte eit positivt tilskot i kommunal planlegging grunna ein sterk administrativ eigarskap. Den bør difor fortsetje å vere ein del av norsk lovverk. Skal det folkevalde engasjementet verte styrka er det ut i frå mine funn avgjerande med god kommunikasjon og presentasjon av planstrategien. Gapet mellom administrativ og politisk rasjonalitet må reduserast, samtidig som planstrategien må gjerast forståeleg for dei folkevalde, og dei må sjå nytta av å utarbeide og bruke planstrategien.

The goal with this PhD thesis is to better understand the connection between planning and politics in Norwegian municipalities by studying the relations between local politicians and the planning strategy. Additionally, I hope that this work will strengthen the role of community planning in both local politics and the theoretical field of planning.

In Norway, local planning is establish by law; 1st July 2009 the new Planning and Building Act (PBA) came into force and the revision of 2008 has done several attempts on connecting politics and planning closer together and motivate politicians to be more involved in planning in their municipalities. The municipalities were in 2008 introduced to several new planning instrument during the law amendment, and the planning strategy were one of the most important one. The main purpose of the planning strategy is to clarify what planning functions the municipality should initiate or continue with in order to facilitate the desired needs and development in the municipality.

The problem for discussion in this thesis: In what degree has the planning strategy contributed in anchor community planning in the representative democracy in Norwegian municipalities. I will discuss the variation in political interest and involvement in the planning strategy process and look at independent variables such as culture, structural relations and process elements. This thesis empirically builds on qualitative case studies in five municipalities. My findings and analysis indicate that the political interest for the planning strategy is generally low, independent of culture and size of the municipalities. Further I did not find any trace of development from the first round of planning strategy to the second. Through my analysis I show how planning strategy processes proceeds and how the documents are presented. My findings show that the planning strategy process can be explained as “dead”, whereas the politicians show no interest for long-term and strategic planning.

My analysis also indicates that several demands in the planning strategy paragraph in the PBA creates indistinct legal demands and undermine the intention of the planning strategy as a legally binding demand. I therefore recommend several changes in the § 10-1 in PBA to create a more sharply defined law section.

Even though the planning strategy does not redeem the intention of the PBA, it has become a positive contribution in local planning due to strong administrative ownership. Therefore, it should continue to be part of the Norwegian law. However, to strengthen political engagement, it is crucial to understand that adequate communication and an understandable presentation of the planning strategy is decisive. The gap between administrative and political rationality must be reduced, at the same time the politicians needs to be aware of the benefit of developing and using the planning strategy.