Effektivitetsanalyse av offentlige og private barnehager i Stavanger kommune. En ikke-parametrisk studie med Data Envelopment Analysis

Abstract

Interkommunale produktivitetsanalyser benytter Key Performance Indicators (KPI) til å analysere effektiviteten i det kommunale tjenestetilbudet. KPI-metoden er et bedriftsøkonomisk lønnsomhetsmål med flere svakheter og metoden egner seg ikke til produktivitetsanalyse av offentlig sektor. KPI-metoden er svak fordi den undersøker absolutt produktivitet i stedet for relativ produktivitet, er basert på en forutsetning om konstant skalautbytte og gjør partielle vurderinger fordi én KPI sjelden reflekterer hele virksomheten. I tillegg forutsetter KPI-metoden at hver input og output har en pris som kan brukes til vekting når produksjonsprosessen består av mer enn én input og en output. I offentlig sektor er ikke det alltid tilfellet fordi flere av tjenestene ikke omsettes under kriteriene som forutsettes i effektive markeder.

Data Envelopment Analysis er industristandarden for produktivitetsanalyser. Data Envelopment Analysis er spesielt godt egnet til å analysere produktivitet i offentlig sektor fordi det ikke er nødvendig å vekte input og output på forhånd. DEA estimerer effektiviteten til hver produksjonsenhet basert på hva som er mulig innenfor rammene av teknologien. DEA estimerer med andre ord relativ effektivitet.

Studien benytter Data Envelopment Analysis til å besvare fire spørsmål: H1: Hva er den relative effektiviteten i barnehagene i Stavanger kommune? H1a: Er private barnehager mer effektive sammenlignet med offentlige barnehager? H1b: Eksisterer det en optimal størrelse for barnehager? H1C: Er aldersmessig sammenslåtte barnehager mer effektive enn aldersskilte?

Retten til barnehageplass ble vedtatt i 2009 og innfridd høsten 2012. Studien benytter derfor et ressursbesparende effektivitetsmål. DEA-modellen består av tre inputvariabler og fire outputvariabler. Modellen er i samsvar med og noe “rikere” enn andre produktivitetsanalyser av barnehager. Modellen inkluderer også kvalitet i produksjonen. Datasettet er rensket for outliers basert på estimater av supereffektivitet og tilfredsstiller the minimal extrapolation principle. Bankertester og bootstrapping er benyttet for å utføre statistiske tester på teknologibeskrivelsen og resultatene i analysen. DEA-estimering og statistiske beregninger er utført i MS Excel 2010 og DEAFrontier 2007. Bootstrapestimater og Banker-tester er utført i R.

De viktigste funnene i analysen er at barnehagene i gjennomsnitt er 88 % og 90 % effektive under forutsetning om henholdsvis konstant og variabelt skalautbytte. Offentlige barnehager er i gjennomsnitt tre prosentpoeng mindre effektive enn private barnehager og det gjelder både under konstant og variabelt skalautbytte. Forskjellen i effektivitet er ikke signifikant – den skyldes tilfeldigheter. Produktivitetsanalyser som er utført på barnehager i hele landet viser at private barnehager er mer effektive enn offentlige, men resultatene fra denne analysen tyder på at det ikke er tilfellet i Stavanger. Basert på funn i andre studier kan årsaken til den høye effektiviteten i Stavangers kommunale barnehager forklares med: • Kommunens størrelse • Høyere andel ressurskrevende barn i offentlige barnehager (reduserer effektiviteten i offentlig sektor) • Sterk politisk styrke i bystyret og • Lav sosialistandel i bystyret

Det er mulig å påvise en optimal størrelse for barnehager på 17,8 årsverk og 3954 korrigerte oppholdstimer. Studien finner ingen tegn på tiltakende skalautbytte i barnehagene. Ineffektive enheter bør med andre ord være forsiktige med å skylde på at de er for små. Det er ikke mulig å påvise breddefordeler i økonomien ved å spesialisere driften i aldersskilte barnehager.

Resultatene fra analysen er basert på DEA-estimater av relativ effektivitet. Observasjonene som danner grunnlag for estimatene utgjør et utvalg av en større populasjon. Et viktig poeng er at resultatene fra DEA-analysen ikke kan si noe om effektiviteten i hele barnehagesektoren. Observasjonene av input og output er bootstrapped for å si noe om den virkelige, men ukjente effektive produksjonsfronten. Bootstrapfronten er signifikant forskjellig fra den effektive produksjonsfronten estimert med DEA. Vurdert mot bootstrapfronten reduseres gjennomsnittlig effektivitet fra 90 % til 84 % under forutsetning om variabelt skalautbytte. Bootstrapping viser en signifikant forskjell mellom effektiviteten i private barnehager og offentlige barnehager, i motsetning til i Stavanger kommune der DEA-analysen tyder på at de er like gode. Tilsvarende som DEA-analysen påviser ikke bootstrapping breddefordeler ved å spesialisere driften i aldersskilte barnehager.